案例3中国民航两只手的较量
价格一直是市场所关注的问题。价格由谁决定?怎样决定?但是，中国民航在机票价格的决定问题上，一直存在着两只手的较量。本案例对中国民航的禁折令，中国民航的亏损，民航的票价等问题进行了描述，期望引起人们对此的分析。
1 禁折令下达
在中国，民航是一个垄断的行业，航空飞行运输、机场、空域都是统一管理，独家经营。
这种管理的体制和模式一直持续到80年代，导致飞机陈旧，航线少，乘飞机成为一种“”或“荣誉”，极不适应国民经济发展需要和对快速、安全出行的需要。
80年代中期，小平同志“民航一定要企业化”。1987年，全国民航系统实施体制，力图改变政企不分、独家经营的局面。全国民航体制的两个 基本要点是：?民航与飞行队分离。国家民航总局下设地区管理局，行使职能，不再直接经营航运业务;设立六大航空公司(国际航、东方航、南方航、北 方航、西南航、西北航)，由民航总局管理，鼓励地方创办航空公司，打破独家经营。?机场和航空运输分离。机场成为企业，服务于各航空公司，收取服务费 用。
中国民航的，远未达到其设计目标，但仍然极大地促进了中国民航的发展：到1997，全国拥有民用航空运输公司35家(其中 民航总局直属航空公司10家，地方航空公司25家)，拥有运输飞机约485架(其中波音系统229架，空中客车48架，麦道54架)，运送旅客5630万 人，运输总周转量866771万吨公里，其中六家航空公司分别占全国民航系统的63.1%、69.%和77.8%。
表1 中国民航的发展
借助的推动，我国民航不断加快飞机的更新换代步伐，大量添置新型飞机。目前，我国民航的主力飞机，均为世界上最先进的机型。
在这场中，机票价格亦在发生变动。
1980年3月，民航系统实行成本核算，机票价格由物价局审批。
1984年，社会代理人出现。代理人要向航空公司缴纳回扣，并向乘客收取手续费。
1987年10月，以西南航空公司和成都双流机场为试点，政企逐渐分家。
1987年~1993年上半年，民航票价出现浮动，旅游热线可上浮20%，冷线可下调20%。
1993年下半年，取消航空公司向代理人、代理人向乘客收取的两种收费，转为航空公司向代理人支付3%的代理费。
1997年11月，民航实行“一种票价，多种折扣”的票价体系，优惠幅度在5%~40%。民航总局和所有航空公司都希望依靠这种体系将中国的民航业发展到和美国一个高度。
民航是资金高度密集的行业，对于维持每一个航班、每一条航线，甚至对于维持一个航空公司，变动费用所占的比重并不大。因此，每增加的一位乘客的票款收 入，几乎都可以构成对航空公司的边际贡献，可扣减固定费用。加之由于民航运力的相对过剩和高速公、铁的冲击，竞争“骤然”激烈。
1998年新春伊始，国内各航空公司为吸引客源，各出奇招，从而引发“价格大战”从8折到6折，再从6折到5折，最大折扣达到3折。1998年4月，民航全航业亏损，结束了连续19年的盈利历史。
民航总局了，一翻财务统计报表：1997年，民航全行业盈利18亿元。1998年，打折盛行，民航全行业亏损29亿元。再仔细核算，中国民航乘客， 每人每次平均票价1000元，1998年运送旅客5755万人。如果少打一折，即可增加收入(几乎是纯利润)近60亿元，民航就不会全行业亏损。
问题找到了，办法也就有了。
1998年5月8日，民航总局，各航空公司票价最低只能打八折。
1999年，民航总局对票价的管制更加严厉。民航，1999年2月1日起，票价按国家公布价销售，不得打折。国家计委和民航总局联合发出《关于加强 国内航线票价管理低价竞销行为的通知》，提出规范各航空公司的国内航线票价，加强对特殊优惠票价的管理，航空公司必须严格按照的标准向销售代理人 支付手续费，并了违规处理办法。根据这个《通知》，国内旅游团队机票从原先8折的优惠价调为9折，国内各大航空公司机票更不能竞相降价。局航总局4月 1日下达了“禁折令”。
2 各方看待禁折令
这个以防止国有资产流失，实现国有企业扭亏为赢，搞活国有企业的“禁折令”显然是有道理的。理应受到有关方面的欢迎。殊不知“禁折令”引起了各方，包括各航空公司的强烈反响。
经济学家们反对。首先，以经济学的观点讲，任何管制，由于存在着管制成本和效率损失，因而管制最多只能获得一个次优的结果。
其次，民航总局对价格的管制，并不是作为消费者的代理人，消费者的利益，而且借国有企业利益(资产)之名，行民航部门利益之实。实际上，根 据对我国民航业集中度的计算，发现CR4高达68%且逐年上升，因而这本身就是一个垄断市场，民航总局的“禁折令”不是去促进竞争而是强化垄断。
最后，民航总局的禁折令是一种典型的政企合一手法。民航总局既是运动员，又是裁判员，而且还要制定游戏比赛规则。为了自己所属企业的扭亏为赢，就直接运用号令，甚过于企业间的串谋。这显然不合理，也不。
消费者有意见和反对。消费者反对的道理是无须多说的。况且，根据国家消费者的有关法律，消费者是具有了解民航价格是如何确定的“知情权”的，也有质疑民航成本的合。
旅行社。由于已对游客有承诺，许多旅行社在禁折令后往往是赔钱赚吆喝。
令人不解的是，许多航空公司亦对禁折令反对。若干航空公司“阳奉阴违”，纷纷在下面打折，如深圳与成都航线，票面价格为1100多元，但实际减至650元甚至更少。
1999年中，南方、西南、四川等5家航空公司向民航总局报告，要求按不同航线、不同航班、不同机种实行灵活的机票政策。但是，航空公司没有等来期望的 答复，倒是民航总局关于严禁南方航线机票打折的紧急通知和停止南方航空公司飞行广州-海口、广州-南京等航线的处罚决定发布了，使人们看到了民航总局的坚 定决心。同时，民航总局有关官员面对亦明确表示民航总局关于机票的政策近期不会改变。
民航总局的令行，机票打折之风被刹住了。
但是，观众开始退场，毕竟，民航总局可以命令各航空公司，但不能命令消费者。
停止打折的第一天，广州白云山机场发送169个航班，运送旅客16800人，比前一天减少3400人。这些旅客从机场“消失”了。
当然，也有人或者结构欢迎民航的禁折令。机票不许打折，从机场消失的旅客出现在铁、公、河运、海运的车站和码头。与广州机场的“冷落”相比，广州、 深圳的码头繁忙起来，原来难以为继的航班满员，到海口，几乎每天都能发出海轮一班。铁局亦喜不自禁，戏言要增送一面“友谊第一，比赛第二”的锦旗给 民航总局。确实，把消费者赶向自己的竞争对手的市场竞争是少见的(这种状况，如果从国务院总理的角度来看也许是一样的：反正民航、铁、河运与海运都是国 家拥有的，谁多赚谁少赚，反正最终都是国家赚，纵使被一些民营私营企业赚，也是中国企业，可以收税嘛)。但是，中国民航在把消费者赶向国内的竞争对手 的同时，也把消费者赶往国外的竞争对手。前者尚可称是“友谊”，后者当然不能说是“”。据统计，禁折令实施后，出境旅游人数激增。因为从广州到泰国曼 谷往返机票仅1540元人民币，而广州-的机票达2400元。同时，入境游客下降，国外航空公司亦挤进新的航线。
无奈中，中国旅游向国务院正式报告，要求解决旅行社机票优惠问题。国务院有关机构为此进行专门调查。据对974位旅客的问卷调查统计，90%的旅客认为应当根据市场规律，采取多种优惠机票。但是，国务院没有对中国民航总局的禁折令正式。
1999年底，中国民航大盘点，民航总局宣布：中国民航1999年全行业扭亏为盈，实现利润7.9亿。，民航总局更加禁折令是成功的、有效的、正确的。
但是，2000年1月至6月，全国民航系统又出现亏损，亏损额达5.6亿元。民航总局经过调查发现问题仍然出在票价打折上，于是再次强令2000年2月 1日后禁折，并推行2000年4月1日在国内主要航线上实施航线联营，推行统一的结算中心制度，各机票代理商将和清算中帐，向指定清算银行划拨款项， 然后再由银行向航空公司划拨款项，以此避免航空公司间的业务争端，杜绝机票打折。如果如何呢?
2000年4月1日，实施航线联营， 成都至上海，6个航班，总座位数超过1200个，但总客数不过200人，客源大幅下降。在成都，出现报名到泰国一线的游客比春节还多，原因是成都至泰国等 航线不受联营，价格比到海口还低。巴黎飞，时间13个小时，法航、国航飞机才4000多元人民币，而国内，从成都到往返机票就近4000 元。对于禁折和航线联营，各旅行社放言“五一”大假期间，国内联营航线将受到抵制。闻听此言，铁部门喜从心来，纷纷开出各种菜单向旅行者和游客大送秋 波。
针对民航禁折、航线联营后西南各大航空公司均出现业务大幅度滑坡，首次出现大规模亏损的状况。中国民航官员4月14日急飞成都商讨对策。同时，民航与成都各大旅行社的沟通会亦同时举行。
沟通会上，民航方面认为，民航是国有企业，航空公司打折损失的都是国有资产，无序竞争只会亏国家的钱。不打折，价格保持了，虽然客少了，但收入总额不会 降。但是，由于禁折，1999年减少乘客约300万人。为了“扭亏增盈”，民航宁可放弃扩大市场份额而不打折，真有些与消费者过不去。针对旅行社的抱怨， 民航方面认为，旅行社有一个适应过程。70年代，成都至机票价88元，旅行社能做下来;80年代，120元，旅行社能做下来;到了90年代，机票涨到 1000多元，最终从9折降到4.5折，旅行社皆大欢喜。现在民航总局结算价格不低于8.5折，显然给旅行社带来了经营上的困难，但肯定不能像过去几 十年一样去适应，不能单单去责怪民航界。难道旅行社赚钱就依靠票价降低吗?应该考虑的是通过整个经营成本的降低来获利，机票票价仅仅是一个方面罢了。做生 意有赔有赚，以前大家赚了，现在赔点很正常。民航方面的看法无疑是有道理的，应当通过整个经营成本的降低来获利，但此种说法是否也适用民航呢?民航亏损， 是否也应当通过降低经营成本，而不是价格垄断来扭亏呢?
旅行社方面认为，旅行社好比航空公司飞机的机翼，旅游发展了，航空才能发展。航线联营从根本上说是民航总局以价格垄断来实现其扭亏目的。机票 联营其实是一种典型的垄断，此前成渝高速公就搞过这样的垄断，但没有成功。航空公司能撑多久?况且，航线联营不利于启动内需。事情很明显，中国航空市场 中的商务乘客并不多，主要消费者还是旅游者，但现在航空价格政策调整了，旅客会认为既然你能打折，就会持续下去的，于是开始观望、等待。旅游本身不是必须 消费类，可去可不去的就会决定不去。如此一来，旅行社组不了客源，航空公司同样损失。
对于禁折和航线联营，航空公司亦有微词，一不愿自 己的姓名被公开报道的航空公司人士说，航线联营是没有办法的办法。航空公司打折损失的都是国有资产，这个责任谁来负?既然如此，就只能采取这种粗放的管理 方式。市场经济中的企业规律自然是竞争-淘汰-竞争-淘汰-出现强者，但现在民航界明显不需要强者，大家在一起，不管会不会经营，反正都为了民航的总 盘子不亏，还有谁会管消费者呢?
由于民航与旅行社，一方想赚，一方只起不亏，并且都只想以最省力的办法行事，各念各自难念的经，沟通没有取得一致。
3 中国民航为何亏损
这里，不准备对民航和旅行社各自的观点进行评说，人们只想明白：机票打折真的是中国民航亏损的?中国的机票价格真的是太低了?
航空航天大学管理工程系教授陈良猷认为：将航空公司的亏损归结为机票打折没有理论依据。实际上，许多航空公司盲目开辟新的航线，购进新飞机，招进新的雇员，不进行经济成本分析，管理混乱才是亏损的根源。
为了真正弄清中国民航亏损的原因，显然有必要对中国民航来一番解剖。
(1)中国民航现有大大小小的航空公司35家，有的航空公司仅几架飞机，全国航空公司的全部飞机仅500余架，加上19家通用航空公司的285架各型飞 机，全国航空业仅800余架飞机。此数仅相当于美国联航、西北航一家公司的飞机数。而美国美利坚航飞机数达990架。中国的航空公司多为小而全，而非国外 的大而精。中国民航总局局长刘剑峰在1999年底表示，中国的航空公司多了一些，民航总局正考虑组建若干实力较大的航空集团。这也许点到了题。设想，中国 加入WTO近在眼前，国际航空界“天空”已成趋势，并已形成了若干国际性的大的航空联盟。根据1994年4月，中美间达成的有关协议，美方通往中方的 航班次数将增加到54个，脆弱的中国航空公司如何能与强大的国外航空公司抗衡。
然而，势在必行的中国航空业的战略性重组，组建大型运输 企业集团的行动却步履。2000年7月底，中国民航总局决定，以国航、东航、南航为基础，重组三大集团，重组原则为企业自愿、政策引导、发挥集团优 势，不搞拉郎配，各地方航空公司可在自愿的基础上积极参加三大集团。
(2)我国民航从1980年中期到1996年运输量每年以平均 20%的速度递增，截止1997年底，机场163个，飞机780架。1994年我国拥有各种类型的飞机681架，1994~1998年，共引进飞机225 架，主要是波音和空中客车飞机。1997年亚洲金融危机爆发时，又新订购飞机101架，是建国以来订购飞机最多的一年。自80年代以来，我国居民对航空产 品的需求逐年递增。但是，消费需求的绝对增长速度远不及飞机总量的增长，据一份研究指出，我国民航最能反映航空运输效率的客座率指标最近几年一直处于下降 通道，1999年只达到了约60%，也就是说，全年40%的座位是空着的。
民航总局多次调高票价，尤以近几年航空运价的大幅度调升，进一步拉大了航空与铁、高速公的运价比价，了社会对航空运输的需求。
表2 民航票价统计表 单位：元/客公里
由表2可知，自1990年起民航国内居民使用的折扣票价年年上调，1990年至1993年，客票价平均水平上调66.6%，年均上调18.6%。自 1993年起国内空运需求已经趋缓，但航空票价逆向运作，年年上涨，自1996年客票价平均水平上升88.6%，年均上调23.5%，比前三年平均涨幅还 高4.9%个百分点。1997年国内旅客对航空运输需求疲软征兆已十分明显，国内旅客运价平均水而上调，当年7月1日起使国内两种航空运价并轨，即境 外旅客乘坐国内航班如在国内购票与国内旅客实行同价。1997年航空客票价与特快软卧空调火车票价的比价上升至2.1︰1，部分航线上升至2.7︰1，较 1992年的运价比价高一倍以上。中国民航的票价实在是太离谱：-往返机票，国航是490美元，飞行总计25小时;-乌鲁木齐往返机票 3800元人民币，折合为460美元，飞行时间不足7小时。航空票价上涨和实行两种运价并轨，诚然有其合理的一面，但终因上涨幅度太大和时机选择不当等原 因，使7月民航国内旅客运量比上年同期下降5.3%;国外旅客在国内购票使用国内折扣票价，又使这部分收入减少。自9月起在实行“一种票价、多种折扣” 后，尽管有的票价折扣率达50%，国内旅客运量依然下降，第四季度旅客运量同比下降2.8%。实践证明，这几年民航运价政策多有不当，市场需求调节逆向运 作，了航空运输发展。
1999年实行统一定价后，结果虽然客公里收入水平有所回升，但客座率继续下降。1999年1~6月份航班客 座率只有55.1%，比1998年同期下降2.8个百分点。1998年国内民航客座率是60.1%，比1997年下降6.2个百分点。客座率低于50%的 航线、航段有223个，占总量的36.8%。其中最低的沪杭线只有9.6%，载客274人的A300客机每天一班只有20多个旅客。在现有的运价和成本水 平下，航班客座率只有达到65%以上，才能盈利。因此，价格管制的结果是企业生产效率的下降，生产成本的提高。生产成本提高反过来又促使机票价格进一步上 涨，形成一个恶性循环。
票价管制是否增加收入?航空公司表示的确如此，但并不是主要原因。由于票价严禁打折，影响了客座率。1999年中国民航业载运率和客座率比1998 年同期下降2.8%，这还是国内国际的平均数据。国内更为严重。以东方航空公司为例，1999年国内载客公里下跌了17%，客座率下跌了10%，仅为 52%。据东航称，票价上升的额外收入仅仅抵消客座率下跌了一半的影响。而民航总局称：1999年旅客运输量比1998年同期增长20.8%，对比客座率 下降说明运营方面如扣除票价上涨因素外，实际亏损仍在加剧。因此，不能将扭亏为盈归首功于票价管制。
价格管制了背后的一个重要问 题，即民航的成本居高不下。1997年民航运输吨公里成本比1993年上涨了81.7%，年均上涨16.1%。比美国西南航空公司平均总成本高出约 50%;冗员严重，国外民航人机比为100︰1，中国民航人机比为400︰1;竟为国外4倍。成本如此高悬，不亏损才怪呢!航材管理缺乏系统运作，国外民 航客机平均日利用率：14~15小时，中国民航客机平均日利用率：7~8小时。民航总局不是想方设法促使企业降低成本，增进效益，而只是一味的提高价格。 这种做法反过来又降低了企业的生产效率，成本步步高升，无法使企业走出亏损的阴影。所以，采用价格管制的方法不可能达到扭亏的目的，只会引起效率的损失和 社会福利的下降。
(3)民航总局方面一直认为，“禁折令”是使民航扭亏为盈的功臣之一。1999年，民航总局公布：全行业增收20亿 元，盈利7.9亿元。援引民航总局领导的话说，“我国目前机票平均价格在1000元左右，如果减少10%的收入，就是60个亿白白跑掉了。”这个数字是按 照民航1999年客运量6000万估算出来的，但如果在计算时考虑到机票折价后客运量增加的因素，这个估算就不对。由于民航客流量减少(1999年约减少 乘客300万)，国内旅行社很大损失，预计全年将减少10亿元的收入。其相关的餐饮、宾馆业也大受。如果从国民经济的全系统算来，民航增收的那部 分，是以旅游业及其它相关产业的利益为代价的。况且，1999年民航业的扭亏非为经营性扭亏。
对企业来说，价格管制使企业的生产经 营遭到了而非所谓的扭亏为盈。现在所说的扭亏为盈不是价格管制的结果，在很大程度上讲应该是“政策性扭亏”。1999年8月16日消息称民航总 局宣布1~7月份中国民航业累计盈利2.62亿元，初步实现年初确定的扭亏目标。民航总局指出，这一成绩归功于中国民航业采取规范国内航线运价、大力整顿 代理点、控制运力投放、降低成本支出等措施，并将以往亏损首归价格竞争。但是，对于扭亏的这一说法事实上又是什么呢?一方面，民航总局将原来各航空公司每 年上缴的航空建设基金从原来销售总额的10%降至5%。这个金额对于深航来说是5000万元，东航、国航近五六亿元，几乎是各航空公司总利润的一半。民航 总局口袋松一松，各航空公司利润即上升50%。另一方面，民航总局允许将飞机折旧期延长至20年，这样分摊后每年成本大幅下降，而航空公司收入的绝大部分 是出售飞机和转租飞机所得，主营业务收入增长极少。以东航为例，1999年，由于亚洲经济好转。航空运输需求转强以及通过扩展国内市场份额。东航1999 年主营收入增长23.41%，但由于成本费用增幅较大，导致营业利润仍出现亏损。公司1999年出售9架飞机，获6.7亿元收益，营业外收入增加 1537.66%，才使公司扭转亏损局面。
(4)通过的分析，人们可以看到，中国民航的亏损，源自于我国航空公司规模太小，冗员严 重、成本高挂;在开辟新航线、购置新型、大型飞机时，缺乏科学的经济成本分析，导致运力大幅增长，且相对过剩以及票价过高，了市场需求增长等多种因 素。除此之外，还有一个原因就是外部的变化和影响。
这种变化，首先表现为：受1997年开始的亚洲金融危机的拖累，我国经济建设速 度急剧放缓，增收缓慢，加之国企、增多、住房制度、医疗制度、教育收费等以及对未来收入的不预期，的储蓄偏好强化，整个国家的内需萎 缩。旅游消费，航空出行，作为非必需基本消费，出现更大的萎缩是“自然”的状态。
其次，民航虽然是垄断性行业，但铁、高速公无疑是其强有力的替代品。以成渝为例，成渝高速公1995年通车，全长360公里。搭乘民航，机场 往返、候机、飞行，到达目的地约在3个小时左右。走高速公，三个多小时足够，乘飞机没有时间的快捷。票价，大巴车103元，航空折扣票价430元，如此 大的价差，使得1996年成渝两地航班数大减，由1995年的2362次降为1996年的491次，下降79.2%，客运量从1995年的188908人 下降为1996年的11684人，下降94%。1997年，成渝高速公运价大减，西航、川航基本停止两地航班。同样，1996年6月，-太原高 速公开通后，太原至航线客座率下降22.2%。中国各大城市间众多高速公的开通，无疑已构成对民航的。
铁。1997年， 铁道部实行铁提速撤站，使到达目的地的在途时间大大缩短，尤其是夕发朝至列车的大量开行，加上航空与铁高速软卧票价之比不断攀升，铁的价格优势明 显，夕发朝至旅行，节省时间和住宿费。同时，计算机订票系统，各种优惠灵活的专列开行和增办相关服务项目，铁已构成对航空公司的新的危胁。
表3 中国国内航空旅客运输环比增长(%)
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